Jelen cikkünk olyan alapfogalmakat jár körbe, melyek ismerete fontos az állatvédelmi rendszer szereplői helyének, funkciójának megértéséhez. Ha ezeket elolvassuk és megértjük, akkor már furcsálni fogjuk, ha azt látjuk valahol, hogy a polgármester hatósági ügyekbe avatkozik be, vagy éppen maga szedi össze a kóbor kutyákat ki tudja milyen sorsot szánva nekik, vagy megértjük azt, hogy miért butaság azt mondani vagy leírni valahol, hogy nincs állatvédelmi hatóság vagy a hivatali köztisztviselő nem járhat el állatvédelmi hatóságként például.
A helyi önkormányzat a választópolgárok közössége, akik a legkisebb lakosságszámot figyelembe véve sem tudják ügyeiket közvetlenül intézni, ezért közvetett módon, a helyi képviselők megválasztása útján a képviselő-testületek kezébe teszik öt évre a fontos helyi közügyek intézését.
A választópolgárok kivételes közvetlen eszköze például a helyi népszavazás, ahol lehetőség van az összes választópolgárnak véleményt nyilvánítani fontos kérdésekben.
A helyi önkormányzat egyik intézménye, szerve a polgármesteri hivatal, melyet a polgármester irányításával a jegyző vezet. A polgármester politikai tisztség, a jegyző szakmai. A jegyző a törvényesség legfőbb őre, a polgármesterrel közösen kitalálja, létrehozza, menedzseli a hivatal szervezetét, közösen döntik el, hogy hány fő dolgozzon a hivatalban, mely pozíciókban, mi legyen a szervezeti egységek megnevezése. A hivatalok szervezeti felépítését szervezeti és működési szabályzatba foglalják, a szervezetben dolgozó köztisztviselők saját feladatukat a munkaköri leírásukból tudják meg, illetve sok-sok utasítás és szabályzat mellett nagyon fontos a hatósági jogterületet érintően a kiadmányozási szabályzat, ahol pontról pontra le van írva hogy a jegyző nevében és megbízásából melyik döntést ki adhatja ki, ki írhatja alá.
A jegyzőnek állatvédelmi hatósági hatáskört egy kijelölő jogszabály ad, de emellett még rengeteg más hatáskörrel is bír. A hatáskör nem más, mint közigazgatási hatalom: adott ügytípusban, adott eljárási fokon nemcsak lehetőség illetve kötelesség is eljárni és döntést hozni a rendelkezésre álló adatok alapján.
Adott ügytípusban minden jegyzőnek megvan ez a hatalma, ezért fontos az illetékességi ok is: vagyis hogy saját településén élhet ezzel a hatalmával, de másikon már nem (ennek például az állattartástól eltiltásnál van jelentősége).
A kisebb létszámú hivatalokat leszámítva, ahol a jegyző maga jár el konkrét ügyekben, a nagyobb apparátussal bíró hivatalokban ügyintézők végzik a hatáskör birtokában a feladatok ellátását: ez azonban nem jelenti a hatáskör átruházását, hiszen a döntést továbbra is maga a jegyző hozza meg és írja alá, csak a keze alá dolgoznak akár több száz fős köztisztviselői állományok (nagyvárosokban vagy fővárosi kerületekben például)
A hatósági ügyeknek alapvetően két típusa van: államigazgatási hatóság és önkormányzati hatósági ügyek. Leegyszerűsítve az államigazgatási hatósági ügyek egyformák az országban, minden szerv azonos jogszabályt alkalmaz (így pl. a járási hivatalok bizonyos típusú segélyek megítélésénél).
Az önkormányzati hatósági ügyek olyan ügyek, melyeknek a szabályozását jogszabály a helyi képviselő-testületek kezébe adta azzal, hogy a helyi rendelet megalkotása után annak alkalmazását, a hatáskört is átadhatják szerveiknek: például egy bizottságnak vagy a polgármesternek. Ennek az az értelme, hogy így létrejön még egy jogorvoslati fórum (polgármester – testület vagy bizottság – testület) így az ügyfélnek több lehetősége van esetleges sérelme orvoslására. 2010-ig önkormányzati hatósági ügyek voltak az állatvédelmi ügyek, hiszen ekkor születtek meg azok a központi jogszabályok, elsősorban a kedvtelésből tartott állatok tartásáról szóló kormányrendelet, amely “felülírta” a helyi rendeleteket, lévén, hogy azok magasabb rendű jogszabályokkal nem lehetnek ellentétesek. Így került a kukába a helyi önkormányzatok olyan típusú rendelete, amely például maximalizálta az ingatlanon tartható kutyák számát, hiszen a kormányrendelet mindezt már az ingatlan nagyságához kötötte, immáron országosan egységesen.
Vagyis azzal, ha egy önkormányzat például most már 11 éve nem végezte el helyi állattartási rendeletének felülvizsgálatát, a magasabb rendű jogszabállyal való ütközésének kijavítását (az adott szakasz hatályon kívül helyezésével) az nemcsak az ügyfélnek kellemetlen, hiszen jogszerűtlen helyi jogszabály alapján kötelezik valamire ha ellene hatósági eljárás indul, hanem szakmailag is igen ciki, mondjuk ki: elsősorban a törvényesség helyi őrének a jegyzőnek, hiszen rendszerszintű tévedésben van a település, az állatvédelmi ügyek az állatvédelmi jogszabályok megalkotásával immáron államigazgatási hatósági ügynek minősülnek, vagyis országosan egységes eljárási alapokon, azonos metódus szerint kell(ene) lefolytatni azokat.
A joggyakorlat persze mint minden területen itt is színes…
Tudjuk már mi az a hatáskör: közigazgatási hatalom, mi az az illetékesség: a hatalom földrajzi vetülete, de mi kell még a jogalkalmazóknak ahhoz, hogy eredményes eljárást folytathassanak le?
Kellenek anyagi jogi jogszabályok, vagyis amik megmondják, hogy mi mit tehet, mitől kell tartózkodnia. Állatvédelmi hatósági ügyekben tehát megmondja nekünk, hogy mi az állattartótól elvárt minimális követelmény, előírás, feltétel, aminek hiányában számonkérés várható.
De honnan tudjuk, milyen ez a számonkérés? Milyen a formája? Ki teheti meg? Milyen formában? Természetesen újabb jogszabályokból… a hatósági szakemberek eljárási bibliája az Ákr. (vagyis az Általános közigazgatási rendtartás, melyből a jogalkotó egyébként kifelejtette a “hatósági” szót a rendtartás előtt, hiszen vannak olyan közigazgatási ügyek, melyekben a közigazgatási szervek nem hatóságként járnak el, de ez most hagyjuk…).
Az Ákr. nemcsak állatvédelmi hatósági ügyekben, hanem ezer másféle hatáskör által biztosított ügytípusban mondja meg, hogy ki mikor milyen bejelentést tehet, azzal ki mikor miért kell hogy foglalkozzon. Vagyis az államigazgatási hatósági ügyek (melyekről előző napon volt már szó) sajátja, hogy az eljárásnak azonosnak kell(ene) lennie az egész országban, arról nem beszélve, hogy hasonló cselekményért, hibáért, hiányosságért hasonló szankciót kellene kiszabni annak érdekében, hogy a joggyakorlat egységes legyen, és ne legyen pusztán az “szabadító tényező”, hogy a hibát elkövető állattartó az ország melyik területén él és ott mire számíthat…
Ez persze mint tudjuk nincs így, sem a bírósági joggyakorlat sem az állatvédelmi hatósági joggyakorlat nem egységes (tanulmányt is írtunk róla nemrég https://www.jogiforum.hu/…/zarokobol-alapko-az-ultima…/) illetve aki magánszemélyként vagy szervezetként rendszeresen indít hatósági ügyeket vagy büntetőeljárásokat az tudja, mert a saját bőrén tapasztalja hogy ezerszínű döntéseket kap kézhez.
Ezt nem könnyíti meg jelenleg sem a Kúria, amely köszönettel vette több ízben jelzett javaslatunkat, hogy hozzanak létre állatkínzás bűncselekmény joggyakorlatát elemző munkacsoportot (mely jelentés készítésével zárul amelyben rengeteg hasznos szakmai tapasztalat halmozódik fel és iránytűként szolgál a bíróságok részére) sem azok a nemrég létesült kutatóhelyek, melyek kutatási témái között jelenleg nem látunk joggyakorlat-egységesítő gyakorlati haszonnal járó kutatási tematikát csak elméleti témákat.
Az eljárásjog bibliája, mint megállapítottuk, az Ákr-nek rövidített eljárásjogi kódex a közigazgatási ügyekben. Az Ákr. három eljárástípust és ezzel összefüggésben három ügyintézési határidőt ismer: – az automatikus döntéshozatalt (a gyorshajtók biztos ismerik, Vas megyétől érkeznek a küldemények…) ahol az ügyintézési határidő azonnali, – a sommás eljárást ahol az ügyintézési határidő 8 nap,- illetve a teljes eljárást ahol az ügyintézési határidő 60 nap. Az állatvédelmi hatósági ügyek utóbbiba tartoznak, mivel az állatvédelmi törvény nem tesz kivételt és nem emeli ki sommás vagy automatikus döntéshozatali típussá (utóbbi nyilván irreális is, hiszen bizonyítás lefolytatása nélkül felelősséget megállapítani azonnal nem lehetséges ilyen típusú ügyben és tekintve az ilyen ügyekben tisztázandó kérdéseket a 8 nap is rövidnek tűnhet, de a korábbi törvény szerinti 21 nap sajnos nagy veszteség az Ákr. hatályba lépésével).
De mi is történik egy 60 napos ügyintézési határidővel bíró teljes eljárásban az állatvédelmi ügyekben a kezdő lépcsőnél?
Korábban sokszor foglalkoztunk már azzal, hogy a magánszemély bejelentő a bejelentésével gyakorlatilag megtette kötelességét, a továbbiakban nem jogszerűtlen, ha nem kap értesítést a megtett intézkedésekről, hiszen nem minősül ügyfélnek. Az ügyfélnek minősülő, bejelentést tevő állatvédelmi szerv elküldheti bejelentését postán: a beérkező levelet ekkor vezetői szignó alapján (milyen ügytípus, ki az ügyintéző stb.) iktatják és az ügyintéző (kisebb településen maga a jegyző) áttanulmányozás után eldönti, hogy hatósági ellenőrzést tart előbb vagy rögtön megindítja magát a hatósági eljárást.
Elektronikusan hivatali kapura érkező bejelentéssel szintén ez a helyzet: a jellemzően az iktatóban dolgozó kolléga aki ezzel foglalkozik letölti a kérelmeket, kinyomtatja és azok iktatásra kerülnek.
Az e-mailen érkező bejelentésekkel kapcsolatban az a fura helyzet, hogy az eljárási kódex illetve egy másik vonatkozó jogszabály nem tekinti őket elektronikus úton érkezettnek, főképp azért, mert a bejelentő beazonosítása lehetetlen (főképp ha anonim bejelentés érkezik a csokinyuszi56 címről, mely valamelyik ingyenes, bárki által regisztrálható oldalról érkezett). Ilyenkor a hatóság eldöntheti, hogy az azonosíthatatlan bejelentésben foglaltak olyan tartalmúak, melyek tartalmaznak alapvető adatokat és információkat, melyek alapján el lehet indulni és szükséges ellenőrzést vagy eljárást indítani, vagy dönthet úgy, hogy az -email alapján nem intézkedik semmit.
Mi ennek a gyakorlati oldala?
A polgármesteri hivatalokba naponta több száz, de van hogy ezernél is több bejelentés, kérelem, a már folyamatban lévő ügyekhez hiánypótlások, kiegészítések érkeznek. Megvan a munkafolyamat, a metódus, amely alapján a hivatalok működnek: heti több napon (de nem a hét minden napján) általában azonos időpontban töltik le a hivatali kapuról a beérkezett küldeményeket (aki rendszeresen küld feljelentéseket ügyfélkapun a rendőrségre, az például látja, hogy az ORFK-tól visszaigazolást a letöltésről rendszeresen szerdai napon kap, hiába küldte el mondjuk vasárnap este a feljelentést és várta nagy reményekkel, hogy hétfő reggel 8-kor megnyitják – azaz a hivatali munkamegosztás és a bejáratott metódus máshol is így működik).
A beiktatott anyagokat nem egyesével kapják kézhez az ügyintézők, hanem egy adott mennyiség feldolgozása után. Minél nagyobb egy hivatal, annál több a beérkező hagyományos és elektronikus posta, minél nagyobb egy hivatal, annál több iktatott anyagot kap kézhez egyszerre az ügyintéző (vagy a jegyző) melyek áttanulmányozása időt vesz igénybe.
A bejelentő szempontjából érhető, hogy számára az az egy ügy fontos, de mindig gondoljunk arra, hogy a vonal másik végén egy olyan ember ül, aki egyszerre 10-20-50 ügyet kapott kézhez, a prioritási sorrendet olyan dolgok határozzák meg számára a szakmai felkészültségén, a hozzáállásán, az állatszeretetén túl például, hogy csokinyuszi56 küldte-e a névtelen gyalázkodást XY ellen mindenféle bizonyíték, fotó, videó, tanúk megjelölése nélkül, vagy Mézga Géza vagy a Kukonya és Berkó Törpegém-mentő Egyesület, aki/amely bőséges bizonyítékot csatolt beazonosítható beadványához.
Összefoglalva: A hatóság egy elvont fogalom a neki címzett munkát jellemzően egy egyszemélyi vezetés alatt álló hivatal fejti ki. Konkrétan az önkormányzat mint a választópolgárok közössége rendelkezik egy képviselő-testülettel, melynek legjellemzőbb munkája a helyi jogalkotás, elnöke a polgármester – ő politikai vezető. A hivatal vezetője a jegyző, a törvényesség őre és hatáskörök címzettje – ő szakmai vezető. A hatáskör nem más mint közigazgatási hatalom, azonos ügytípusban minden címzettnek ugyanolyan, ugyanakkor földrajzilag behatárolja az illetékességi ok.
Átadható-e a közigazgatási hatalom másnak? Igen, ha jogszabály ezt megengedi.
Átadásnak minősül-e az, ha egy címzett a munkaszervezete, a hivatal segítségével tárja fel az ügyeket és készíti-készítteti el a döntéseket, amelyet aztán saját maga ír alá?
Nem minősül annak.
Dönthet-e úgy a politikai vezető, hogy ezentúl a szakmai vezető helyett intézkedik konkrét hatósági ügyekben, vagy például sajátkezűleg szedi össze a kóbor kutyákat, melyeket aztán ismeretlen helyre visz és “gondoskodik” sorsukról?
Természetesen nem, hiszen ez amellett, hogy sok más aggályt felvett, hatáskör-elvonásnak számít.
Befolyásolja-e a jegyzők munkáját az, hogy ki a munkáltatójuk?
Mindenképpen.
Tudjuk-e ki a jegyzők munkáltatója?
Nem más mint a polgármester….
Sok-sok információt tudhatunk meg jogszabályokból a közigazgatás és azon belül a polgármesteri hivatalok működéséről. A közigazgatás működése és működtetése azonban rengeteg olyan szervezéstudományi, vezetéstudományi ismeretet is tartalmaz, melyeket nem fogunk törvényekben megtalálni. Azt például, hogy milyen a jó munkamegosztás, milyen az optimális hivatali szervezet, egyetlen jogszabály sem tartalmazza, tapasztalatok és bizony hibák révén tanulja meg a vezető.
